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【法观察】最新!宅管理法律政策54问答

   

  日前,农业农村部组织编印了《农村宅管理法律政策问答》。《问答》从宅基本政策和宅取得、使用、流转、退出、监管等方面,依据国家现行法律法规和政策文件,结合实践情况,对一些常见问题进行解答。一起来看看!

  为帮助广大农村宅工作者学习、掌握农村宅相关法律和政策,我们编印了《农村宅管理法律政策问答》。《问答》从宅基本政策和宅取得、使用、流转、退出、监管等方面,依据国家现行法律法规和政策文件,结合实践情况,对一些常见问题进行解答,旨在提供学习研究宅法律政策、做好宅管理工作的辅助参考,直接政策依据。

  由于农村宅涉及面广、政策性强,各地情况千差万别,我们将随着实践的发展对《问答》进行进一步修订完善。

  农村宅是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地,包括住房、附属用房和庭院等用地,不包括与宅相连的农业生产性用地、农户超出宅范围占用的空闲地等土地。

  依据《中华人民国土地管理法》(以下简称土地管理法),按照土地所有制性质划分,土地分为国有土地和农民集体所有的土地,其中宅属于农民集体所有。按照土地用途划分,土地分为农用地、建设用地、未利用地三大类。其中,建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地,包括城乡住宅和公共设地、工矿用地、交通水利设地、旅游用地、军事设地等。因此,从土地性质和用途上来说,农村宅属于集体建设用地。

  按照2017年发布的《土地利用现状分类》(GB/T 21010-2017),土地进一步分为耕地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、交通运输用地、其他土地等12类。其中,农村宅属于住宅用地,农村道占地属于交通运输用地。

  《中华人民国》第十条,农村和城市郊区的土地,除由法律属于国家所有的以外,属于集体所有;宅和自留地、自留山,也属于集体所有。

  《中华人民国物权法》(以下简称物权法)第五十九条,农村集体所有的不动产和动产,属于本集体集体所有。

  物权法第六十条,对于集体所有的土地,属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权;分别属于村内两个以上农民集体所有的,由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权;属于乡镇农民集体所有的,由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。

  原国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、原农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》(国土资发〔2011〕178号)在“依法明确农村集体土地所有权主体代表”中,属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会受本农民集体的委托行使所有权;分别属于村内两个以上农民集体所有的,由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权;属于乡镇农民集体所有的,由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权;没有乡(镇)农民集体经济组织的,乡(镇)集体土地所有权由乡(镇)代管。在办理土地确权登记手续时,由农民集体所有权主体代表申请办理。集体经济组织的具体要求和形式,可以由各省(自治区、直辖市)根据本地有关和实际情况依法确定。

  2016年12月,中央、国务院印发的《关于稳步推进农村集体产权制度的意见》(中发〔2016〕37号),依法由农村集体经济组织代表集体行使农村集体资产所有权,未成立集体经济组织的,分别由村民委员会、村民小组代表集体行使所有权。

  综上,可代表集体行使宅所有权的主体包括四类,即集体经济组织(乡镇、村、村内)、村民委员会、村民小组、乡(镇)(代管)。

  农村村民一户只能拥有一处宅,其宅的面积不得超过省、自治区、直辖市的标准。人均土地少、不能保障一户拥有一处宅的地区,县级人民在充分尊重农村村愿的基础上,可以采取措施,按照省、自治区、直辖市的标准保障农村村民实现户有所居。

  宅制度是中国特色土地制度的重要组成部分,其核心是农村土地集体所有和保障农民基本居住。新中国成立以来,历经演变,我国农村宅制度框架已基本形成,其基本特征是:集体所有、使用,一户一宅、限定面积,无偿取得、长期占有,规划管控、内部流转。这一制度安排在保障农村“户有所居、民不失所”等方面发挥了极为重要的作用,促进了农村经济发展和社会稳定。

  现行宅产权制度的基本内容是,农民集体拥有宅所有权, 农村集体经济组织拥有宅使用权,符合条件的农户具有分配宅的资格。

  二是取得方式不同:农房只允许符合条件的农村集体经济组织申请取得宅进行建设,商品房是由具有房地产开发资质的企业取得国有建设用地开发建设。

  三是土地使用年限不同:现行法律和政策没有具体农村宅使用权期限;商品房用地的土地使用年限一般是70年,土地使用权期间届满的,自动续期。

  四是交易条件不同:农房只能在本村集体经济组织内部经批准后交易给符合宅分配资格的,不得抵押;商品房可以在市场上出售、租赁和抵押,交易。

  目前,国家对农村宅管理没有专门性法律法规,相关的法律法规有《》《土地管理法》《物权法》《法》《城乡规划法》《不动产登记暂行条例》等。

  国务院颁发了一系列政策文件,主要的有:相关的中央1号文件,国务院批转国家土地管理局《关于加强农村宅管理工作的请示》(国发〔1990〕4号),《中央 国务院关于进一步加强土地管理切实耕地的通知》(中发〔1997〕11号),《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》(国办发〔1999〕39号),《国务院关于深化严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号),《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3号),《中央农村工作领导小组办公室 农业农村部关于进一步加强农村宅管理的通知》(中农发〔2019〕11号)等。

  国务院有关行政主管部门制发的一系列部门规章和规范性文件,如《国家土地管理局关于印发〈确定土地所有权和使用权的若干〉的通知》(〔1995〕国土〔籍〕字第26号)、《国土资源部印发〈关于加强农村宅管理的意见〉的通知》(国土资发〔2004〕234号)、《国土资源部关于进一步完善农村宅管理制度切实农益的通知》(国土资发〔2010〕28号)、《国土资源部 财政部 住房和城乡建设部 农业部 国家林业局关于进一步加快推进宅和集体建设用地使用权确权登记发证工作的通知》(国土资发〔2014〕101号)、《国土资源部关于进一步加快宅和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》(国土资发〔2016〕191号)、《农业农村部关于积极稳妥开展农村闲置宅和闲置住宅盘活利用工作的通知》(农经发〔2019〕4号)、《农业农村部 自然资源部关于规范农村宅审批管理的通知》(农经发〔2019〕6号)等。

  各省、自治区、直辖市按照法律和中央的要求,立足本地实际,制定出台的地方性法规、规章和管理文件,共同构成了现行农村宅法律政策体系。

  新中国成立以来农村宅制度的演变,以、物权法颁布、土地管理法修订为标志,分为四个阶段。

  第一阶段是1949年至1978年,集体所有制逐步建立。1954年《》了农民宅所有权。1962年《农村人民工作条例修正草案》(即“人民六十条”)了宅归生产队所有,一律不准出租和买卖。

  第二阶段是1978年至2007年,宅严格管理阶段。1982年2月,国务院发布《村镇建房用地管理条例》提出宅限额要求,并对特定城镇居民取得宅的性作了。1997年4月,中央、国务院印发《关于进一步加强土地管理切实耕地的通知》,第一次以形式提出“一户一宅”的要求。1998年修订的土地管理法,删除了1986年土地管理法关于城镇非农业户口居民使用集体土地建住宅的;了“一户一宅、限定面积”,即“农村村民一户只能拥有一处宅,其宅的面积不得超过省、自治区、直辖市的标准”。1999年5月,国务院办公厅印发《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》,首次城市居民在农村购置宅的行为。

  第三阶段是2007年至2018年,赋权扩能阶段。2007年3月出台的物权法,明确宅使用权为用益物权。2014年12月,中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅制度试点工作的意见》,部署开展农村宅制度试点。2018年中央1号文件提出探索宅所有权、资格权、使用权“三权分置”,标志着宅制度探索进入新阶段。

  第四阶段是2019年以来,宅规范管理阶段。2019年8月,第十三届常务委员会第十二次会议对《中华人民国土地管理法》进行了第三次修正。新修正的土地管理法中,明确了一户一宅、户有所居的宅分配制度,统筹合理安排宅用地的村庄规划编制制度;明确宅由乡(镇)人民审核批准,可以依法自愿有偿退出,鼓励盘活利用闲置宅和闲置住宅,以及国务院农业农村主管部门负责全国农村宅和管理工作的宅管理新体制。新修正的土地管理法标志着我国农村宅管理,从管理机构、制度设计到政策指导、监督检查,进入规范管理的新时期。

  2014年12月,中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅制度试点工作的意见》(中办发〔2014〕71号),在全国部署农村土地三项制度试点工作。的主要目标是:健全程序规范、补偿合理、保障多元的农村土地征收制度,同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度,依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的农村宅制度。探索形成可复制、可推广的,为科学立法和修改完善相关法律法规提供支撑。

  2015年2月,十二届全国常委会第十三次会议审议通过《关于授权国务院在市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律的决定》,授权在试点地区暂停实施《中华人民国土地管理法》《中华人民国城市房地产管理法》的有关,启动了农村土地三项制度试点工作,全国共33个试点县。

  33个试点县(市、区)名单:市大兴区、天津市蓟县、省定州市、山西省泽州县、自治区和林格尔县、海城市、省市九台区、省安达市、上海市松江区、江苏省常州市武进区、浙江省义乌市、浙江省德清县、安徽省金寨县、福建省晋江市、江西省余江县、禹城市、河南省长垣县、湖北省宜城市、湖南省浏阳市、广东省佛山市南海区、广西壮族自治区北流市、海南省文昌市、大足区、四川省郫县、四川省泸县、贵州省湄潭县、云南省大理市、自治区曲水县、陕西省西安市高陵区、陇西县、青海省湟源县、回族自治区平罗县、新疆维吾尔自治区伊宁市。

  2013年11月,党的十八届三中全会通过《中央关于全面深化若干重大问题的决定》,明确了农村宅制度的目标任务,主要内容是:保障农户宅用益物权,完善农村宅制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、、转让,探索农民增加财产性收入渠道;建立农村产权流转交易市场,推动农村产权流转交易公开、、规范运行。

  根据中央办公厅、国务院办公厅《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅制度试点工作的意见》,完善农村宅制度的主要内容是“两探索、两完善”,即:完善宅权益保障和取得方式、探索宅有偿使用制度、探索宅自愿有偿退出机制、完善宅管理制度。2019年,农村宅制度试点工作取得的成熟经验在新修订的土地管理法中得到体现。但是,由于试点的时间短、内容不足、覆盖面小,探索还不够充分,宅制度中的一些深层次矛盾和问题依然存在。

  2019年中央1号文件要求“稳慎推进农村宅制度,拓展试点,丰富试点内容,完善制度设计。”2020年中央1号文件要求“以探索宅所有权、资格权、使用权‘三权分置’为重点,进一步深化农村宅制度试点。”按照中央要求,农业农村部牵头制定新一轮农村宅制度试点方案,经中央审定后将部署开展。

  为进一步深化农村金融创新,加大对“三农”的金融支持力度,引导农村土地经营权有序流转,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、、转让试点,2015年8月,国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》(国发〔2015〕45号),部署开展农村承包土地(指耕地)的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点工作。

  2015年12月,十二届常务委员会第十八次会议通过《常务委员会关于授权国务院在市大兴区等232个试点县(市、区)、天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域分别暂时调整实施有关法律的决定》,授权国务院在市大兴区等232个试点县(市、区)行政区域,暂时调整实施《中华人民国物权法》《中华人民国法》关于集体所有的耕地使用权不得抵押的;在天津市蓟县等59个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施《中华人民国物权法》《中华人民国法》关于集体所有的宅使用权不得抵押的。

  59个农民住房财产权抵押贷款试点县(市、区)名单:天津市蓟县,山西省晋中市榆次区,自治区和林格尔县、乌兰浩特市,铁岭县、开原市,省市九台区,省林甸县、方正县、杜尔伯特蒙古族自治县,江苏省常州市武进区、仪征市、泗洪县,浙江省乐清市、青田县、义乌市、瑞安市,安徽省金寨县、宣城市宣州区,福建省晋江市、古田县、上杭县、石狮市,江西省余江县、会昌县、婺源县,肥城市、滕州市、汶上县,河南省滑县、兰考县,湖北省宣城市、武汉市江夏区,湖南省浏阳市、耒阳市、麻阳苗族自治县,广东省五华县、连州市,广西壮族自治区田阳县,海南省文昌市、琼中黎族苗族自治县,江津区、开县、酉阳土家族苗族自治县,四川省泸县、郫县、眉山市彭山区,贵州省金沙县、湄潭县,云南省大理市、丘北县、武定县,自治区曲水县,陕西省平利县、西安市高陵区,陇西县,青海省湟源县,回族自治区平罗县,新疆维吾尔自治区伊宁市。

  2018年中央1号文件《中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》在“深化农村土地制度”中提出,探索宅所有权、资格权、使用权“三权分置”,落实宅集体所有权,保障宅农户资格权和农民房屋财权,适度放活宅和农民房屋使用权。

  2020年中央1号文件要求“以探索宅所有权、资格权、使用权‘三权分置’为重点,进一步深化农村宅制度试点。”按照中央要求,农业农村部将牵头组织试点,拓展试点范围,丰富试点内容,完善制度设计,围绕宅所有权、资格权、使用权“三权分置”,探索完善宅分配、流转、抵押、退出、使用、收益、审批、监管等制度的方法径,总结一批可复制、能推广、惠民生、利修法的制度创新。

  依据土地管理法,结合各省(自治区、直辖市)宅管理的有关,农村村民有下列情况之一的,可以以户为单位申请宅:

  土地管理法第六十二条,农村村民住宅用地,由乡(镇)人民审核批准;其中,涉及占用农用地的,依照本法第四十四条的办理审批手续。第四十四条,建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。

  为完善农村宅审核批准机制,《农业农村部 自然资源部关于规范农村宅审批管理的通知》(农经发〔2019〕6号)明确,乡镇要探索建立一个窗口对外受理、多部门内部联动运行的农村宅用地建房联审联办制度,方便农民群众办事。根据农业农村、自然资源等部门联审结果,由乡镇对农民宅申请进行审批,出具《农村宅批准书》,鼓励地方将乡村建设规划许可证由乡镇一并发放,并以适当方式公开。

  农村宅分配实行农户申请、村组审核、乡镇审批。按照《农业农村部 自然资源部关于规范农村宅审批管理的通知》(农经发〔2019〕6号),宅申请审批流程包括农户申请、村民小组会讨论通过并公示、村级组织开展材料审核、乡镇部门审查、乡镇审批、发放宅批准书等环节。具体流程如下图所示。没有分设村民小组或宅和建房申请等事项已统一由村级组织办理的,农户直接向村级组织提出申请,经村民代表会议讨论通过并在本集体经济组织范围内公示后,报送乡镇批准。

  农民建房在符合规划的条件下可以使用农用地,但要依法先行办理农用地转用手续。农用地转为建设用地的,按照土地管理法第四十四条,在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内,为实施规划将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的,按土地利用年度计划分批次分别由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准;在已批准的农用地转用范围内,具体可以由市、县人民批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外,将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的,由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民批准。永久基本农田转为建设用地的,由国务院批准。

  2020年3月12日,国务院发布《关于授权和委托用地审批权的决定》(国发〔2020〕4号),一方面将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民批准。按照《中华人民国土地管理法》第四十四条第三款,对国务院批准土地利用总体规划的城市在建设用地规模范围内,按土地利用年度计划分批次将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的,国务院授权各省、自治区、直辖市人民批准;按照《中华人民国土地管理法》第四十四条第四款,对在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外,将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的,国务院授权各省、自治区、直辖市人民批准。另一方面试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征批事项委托部分省、自治区、直辖市人民批准。首批试点省份为、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆,试点期限1年。

  宅使用权是一种用益物权。物权法第三编“用益物权”第十三章专章规范宅使用权,其中第一百五十二条,“宅使用权人依法对集体所有的土地享有占有、使用的,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”。

  按照《中央国务院关于农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》(中发〔2019〕1号)“保障农民土地权益、不得以退出承包地和宅作为农民进城落户条件”,不能进城落户农民放弃其取得的宅使用权。在此之前,《国土资源部关于进一步加快宅和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》(国土资发〔2016〕191号),“农民进城落户后,其原取得的宅使用权应予以确权登记。”

  农村宅所有权、宅使用权和房屋所有权相分离,宅所有权属于农民集体,宅使用权和房屋所有权属于农户。宅使用权人以户为单位,依法享有占有和使用宅的。在户内有死亡而农户存续的情况下,不发生宅继承问题。农户时,主体不再存在,宅使用权灭失。同时,根据继承法的有关,被继承人的房屋作为其遗产由继承人继承。因房地无法分离,继承人继承房屋取得房屋所有权后,可以依法使用宅,但并不取得用益物权性质的宅使用权。

  “房地一体”不动产权证是物权归属的凭证。根据《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》《不动产登记操作规范(试行)》等的,将农村宅、集体建设用地及其上的建筑物、构筑物实行统一权籍调查和确权登记后,统一颁发“房地一体”的不动产权证书。

  申请宅使用权及房屋所有权首次登记的,应当根据不同情况,提交下列材料:(一)申请人身份证和户口簿;(二)不动产权属证书或者有批准权的人民批准用地的文件等权属来源材料;(三)房屋符合规划或者建设的相关材料;(四)权籍调查表、地图、房屋平面图以及地界址点坐标等有关不动产界址、面积等材料;(五)其他必要材料。

  因依法继承、分家析产、集体经济组织内部互换房屋等导致宅使用权及房屋所有权发生转移而申请登记的,申请人应当根据不同情况,提交下列材料:

  根据原国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、原农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》(国土资发〔2011〕178号),按照不同的历史阶段对超面积的宅进行确权登记发证。

  1982年《村镇建房用地管理条例》实施前,农村村民建房占用的宅,在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大用地面积的,可以按现有实际使用面积进行确权登记;

  1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年《土地管理法》实施时止,农村村民建房占用的宅,超过当地的面积标准的,超过部分按当时国家和地方有关处理后,可以按实际使用面积进行确权登记;

  1987年《土地管理法》实施后,农村村民建房占用的宅,超过当地的面积标准的,按照实际批准面积进行确权登记。其面积超过各地标准的,可在土地登记簿和土地证事栏内注明超过标准的面积,待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建、依法实施规划重新建设时,按有关作出处理,并按照各地的面积标准重新进行确权登记。

  闲置宅盘活利用要统筹考虑区位条件、资源禀赋、容量、产业基础和历史文化传承等因素,选择适合本地实际的农村闲置宅和闲置住宅盘活利用模式。根据《农业农村部关于积极稳妥开展农村闲置宅和闲置住宅盘活利用工作的通知》(农经发〔2019〕4号),盘活利用主要有以下方式:

  一是利用闲置住宅发展符合乡村特点的休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、创意办公、电子商务等新产业新业态。

  三是采取整理、复垦、复绿等方式,开展农村闲置宅整治,依法依规利用城乡建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地入市等政策,为农民建房、乡村建设和产业发展等提供土地等要素保障。

  《农业农村部关于积极稳妥开展农村闲置宅和闲置住宅盘活利用工作的通知》(农经发〔2019〕4号)提出,依法各类主体的权益,推动形成多方参与、合作共赢的良好局面。盘活利用的主体主要包括以下三类:

  一是农村集体经济组织及其。在充分保障农民宅权益的前提下,支持农村集体经济组织及其采取自营、出租、入股、合作等多种方式盘活利用农村闲置宅和闲置住宅。鼓励有一定经济实力的农村集体经济组织对闲置宅和闲置住宅进行统一盘活利用。

  二是返乡人员。支持返乡人员依托自有和闲置住宅发展适合的乡村产业项目。《国务院办公厅关于支持返乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》(国办发〔2016〕84号)提出“支持返乡人员依托自有和闲置农房院落发展农家乐。在符合农村宅管理和相关规划的前提下,允许返乡人员和农民合作改建自住房。”

  二是金融创新支持盘活利用项目。条件成熟时,发行地方专项债券支持农村闲置宅和闲置住宅盘活利用项目。推动金融信贷产品和服务创新,为农村闲置宅和闲置住宅盘活利用提供支持。

  三是资源项目社会推介。结合乡村旅游大会、农业嘉年华、农博会等活动,向社会推介农村闲置宅和闲置住宅资源。

  各地结合实际,选择一批地方党委重视、农村集体经济组织健全、农村宅管理规范、乡村产业发展有基础、农民群众积极性高的地区,有序开展农村闲置宅和闲置住宅盘活利用试点示范。突出乡村产业特色,整合资源创建一批民宿(农家乐)集中村、乡村旅游目的地、家庭工场、手工作坊等盘活利用样板。总结一批可复制、可推广的经验模式,探索一套规范、高效的运行机制和管理制度,以点带面、逐步推开。

  进一步加强宅管理,对利用方式、经营产业、租赁期限、流转对象等进行规范,防止侵占耕地、大拆大建、违规开发,确保盘活利用的农村闲置宅和闲置住宅依法取得、权属清晰。

  要守住法律和政策底线,不得违法收回农户取得的宅,不得违法违规买卖或变相买卖宅,严格下乡利用农村宅建设别墅大院和私人会馆。

  对利用闲置住宅发展民宿等项目,要按照2018年中央1号文件要求,尽快研究和推动出台消防、特种行业经营等领域便利市场准入、加强事中事后监管等措施。

  根据2019年文化和旅游部出台的《旅游民宿基本要求与评价》(LB/T 065—2019),旅游民宿是指利用当地民居等相关闲置资源,经营用客房不超过4层、建筑面积不超过800平方米,主人参与接待,为旅客提供体验当地自然、文化与生产生活方式的小型住宿设施,分为城镇民宿和乡村民宿。旅游民宿的经营场地应符合本市县国土空间总体规划(包括现行城镇总体规划、土地利用规划)、所在地民宿发展有关规划。经营民宿应符合治安、消防、卫生、、安全等有关与要求,取得当地要求的相关证照。一些地方如、上海、海南等,因地制宜出台政策文件,对利用农房发展民宿作了具体,促进乡村民宿持续健康发展。

  《中央农村工作领导小组办公室 农业农村部关于进一步加强农村宅管理的通知》(中农发〔2019〕11号),鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅和闲置住宅,通过自主经营、合作经营、委托经营等方式,依法依规发展农家乐、民宿、乡村旅游等。城镇居民、工商资本等租赁农房居住或开展经营的,要严格遵守合同法的,租赁合同的期限不得超过二十年。合同到期后,双方可以另行约定。

  根据土地管理法的,农村村民建住宅应当符合乡(镇)土地利用总体规划、村庄规划,不得占用永久基本农田,并尽量使用原有的宅和村内空闲地。

  《中央农村工作领导小组办公室农业农村部关于进一步加强农村宅管理的通知》(中农发〔2019〕11号)进一步要求,合理安排宅用地,严格控制新增宅占用农用地,不得占用永久基本农田;涉及占用农用地的,应当依法先行办理农用地转用手续。城镇建设用地规模范围外的村庄,要通过优先安排新增建设用地计划指标、村庄整治、废旧宅腾退等多种方式,增加宅空间,满足符合宅分配条件农户的建房需求。城镇建设用地规模范围内,可以通过建设农民公寓、农民住宅小区等方式,满足农民居住需要。

  除全国常委会授权开展农民住房财产权抵押贷款试点的地区外,其它地方农村宅和农房不能抵押。

  物权法第一百八十四条,耕地、宅、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押,但法律可以抵押的除外。法第三十七条,耕地、宅、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不能抵押。

  同时,物权法第一百八十二条,以建筑物抵押的,该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。以建设用地使用权抵押的,该土地上的建筑物一并抵押。即我国实行“房地一体”原则,因宅使用权不得抵押,造成其上农房事实上也不能抵押。

  宅使用权转让须在征得宅所有权人同意的前提下,在村集体经济组织内部进行,且受让人须为符合宅申请条件的农村村民。各省(自治区、直辖市)对宅转让做出其他条件要求的,须同时满足要求。

  不能。《国务院关于深化严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)明确,城镇居民在农村购置宅。《中央农村工作领导小组办公室 农业农村部关于进一步加强农村宅管理的通知》(中农发〔2019〕11号)要求,“宅是农村村民的基本居住保障,严禁城镇居民到农村购买宅,严禁下乡利用农村宅建设别墅大院和私人会馆。严禁借流转之名违法违规圈占、买卖宅。”

  合同法第二百一十四条:租赁期限不得超过二十年。超过二十年的,超过部分无效。租赁期间届满,当事人可以续订租赁合同,但约定的租赁期限自续订之日起不得超过二十年。

  《中央农村工作领导小组办公室农业农村部关于进一步加强农村宅管理的通知》(中农发〔2019〕11号),城镇居民、工商资本等租赁农房居住或开展经营的,要严格遵守合同法的,租赁合同的期限不得超过二十年。合同到期后,双方可以另行约定。

  (1)乡(镇)村公共设施和公益事业建设需要使用土地的,集体收回宅地基使用权,并对宅使用权人给予适当补偿;

  (4)空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅,不再确定土地使用权。已经确定使用权的,由集体报经县级人民批准,注销其土地登记,集体收回宅使用权;

  (5)非农业户口居民(含华侨)原在农村的宅,房屋产权没有变化的,可依法确定其集体建设用地使用权。房屋拆除后没有批准重建的,集体收回宅使用权;

  (6)在确定农村居民宅使用权时,其面积超过当地标准的,可在土地登记卡和权证内注明超过标准面积的数量。以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建或依法实施规划重新建设时,按当地的面积标准重新确定使用权,其超过部分由集体收回使用权;

  土地管理法第六十二条:国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅,鼓励农村集体经济组织及其盘活利用闲置宅和闲置住宅。

  《中央农村工作领导小组办公室农业农村部关于进一步加强农村宅管理的通知》(中农发〔2019〕11号):对进城落户的农村村民,各地可以多渠道筹集资金,探索通过多种方式鼓励其自愿有偿退出宅。

  在宅制度试点探索中,农民退出宅主要包括以下步骤:农户提交书面申请、村审核、专业机构评估价值、农户与村集体签订协议、农户获得补偿、县级主管部门变更登记。

  从宅制度试点探索的情况看,部分试点地区区分宅退出情况,确定能否继续申请的方式,主要包括以下情形:

  一是完全退出。自愿有偿退出占用宅,且不再保留宅使用权申请资格的,不能再申请。该情形下,农户一般能获得完整补偿。

  二是部分退出。退出占有的宅但继续保留宅使用权申请资格的,在约定期限内如有需要可以再申请。该情形下,农户可获得的退出补偿较少。

  三是违法占用宅退出。对农民违法违规超占、多占的宅,各地一般采用无偿退出方式,退出后不能再申请。

  《中央农村工作领导小组办公室农业农村部关于进一步加强农村宅管理的通知》(中农发〔2019〕11号)提出,在尊重农愿并符合规划的前提下,鼓励村集体对退出的宅进行土地综合整治,整治出的土地优先用于满足农民新增宅需求、村庄建设和乡村产业发展。闲置宅盘活利用产生的土地增值收益要全部用于农业农村。

  物权法第四十二条:为了公共利益的需要,征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被农民的社会保障费用,保障被农民的生活,被农民的权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,被征收人的权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。

  土地管理法第四十八条第四款:征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准,由省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅,应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则,尊重农村村愿,采取重新安排宅建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿,并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿,保障农村村民居住的和的住房财产权益。

  宅是农村村民的基本居住保障用地。《中央农村工作领导小组办公室农业农村部关于进一步加强农村宅管理的通知》(中农发〔2019〕11号)要求:要充分保障宅农户资格权和农民房屋财产权。不得以各种名义农愿强制流转宅和农民“上楼”,不得违法收回农户取得的宅,不得以退出宅作为农民进城落户的条件。严格控制整村撤并,规范实施程序,加强监督管理。严禁借流转之名违法违规圈占、买卖宅。

  根据土地管理法和农业农村部“三定”方案,农业农村部负责农村宅和管理有关工作。承担农村宅制度工作,负责起草农村宅管理和使用相关法律法规草案及政策,指导宅分配、使用、流转、纠纷仲裁管理和宅合理布局、用地标准、违法用地查处,指导闲置宅和闲置农房利用。

  按照部门“三定”方案,农业农村部门负责农村宅和管理有关工作;自然资源部门负责土地等国土空间用途转用、土地整理复垦、不动产统一确权登记、拟订国土空间规划并监督实施等工作。具体工作中,村庄规划、土地利用年度计划、乡村建设规划许可、房地一体的宅使用权确权登记颁证等工作由自然资源部门负责,宅的管理、、利用、调查、监管等工作由农业农村部门负责。

  农村宅管理机制是部省指导、市县主导、乡镇主责、村级主体。宅管理工作的重心在基层,县乡承担属地责任,农业农村部门负责行业管理,具体工作由农村经营管理部门承担。县乡要强化组织领导,切实加强基层农村经营管理体系的建设,加大支持力度,充实力量,落实经费,改善条件,确保工作有人干、责任有人负。

  农村宅审批监管“三到场”是指宅申请审查到场、开工前丈量批放到场和建成后核查验收到场。

  宅申请审查到场:收到宅和建房(规划许可)申请后,乡镇要及时组织农业农村、自然资源部门实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划和地类等。

  开工前丈量批放到场:经批准用地建房的农户,应当在开工前向乡镇或授权的牵头部门申请划定宅用地范围,乡镇及时组织农业农村、自然资源等部门到现场进行开工查验,实地丈量批放宅,确定建房。

  建成后核查验收到场:农户建房完工后,乡镇组织相关部门进行验收,实地检查农户是否按照批准面积、四至等要求使用宅,是否按照批准面积和规划要求建设住房,并出具《农村宅和建房(规划许可)验收意见表》。

  农村宅归农民集体所有,集体经济组织或村委会行使农村宅所有权。村级组织在乡镇的指导下,要健全完善本村宅管理办法,探索设立村级宅协管员,依法管好用好宅。在申请审批过程中,负责初步审核并全程参与落实“三到场”要求,重点参与乡镇组织的现场开工查验,实地丈量批放宅,确定建房;农户建房完工后,参与乡镇组织的验收环节,实地检查农户是否按照批准面积、四至等要求使用宅,是否按照批准面积和规划要求建设住房。加强农村宅日常巡查,及时发现和涉及宅的各类违法违规行为,并将不听劝阻、拒不改正的情况及时向上级报告。

  “一户多宅”、面积超标等农村宅历史遗留问题成因复杂,涉及农民群众切身利益,要因地制宜,对照法律和政策进行分类认定,妥善处置。

  三是结合实施村庄规划、新农村建设、农村人居整治等,对多占、超占、乱占宅等按照规划进行逐步调整。

  我国实行最严格的耕地制度和节约用地制度,土地用途管制,严禁超标准占用宅。对违法违规占地建房行为,土地管理法、城乡规划法明确了相应的法律责任。

  土地管理法第七十五条:违反本法,占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等,种植条件的,或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的,由县级以上人民自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理,可以并处罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  土地管理法第七十七条:未经批准或者采取手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民自然资源主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地,多占的土地以非法占用土地论处。

  土地管理法第七十八条:农村村民未经批准或者采取手段骗取批准,非法占用土地建住宅的,由县级以上人民农业农村主管部门责令退还非法占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市的标准,多占的土地以非法占用土地论处。

  城乡规划法第六十五条:在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的进行建设的,由乡、镇人民责令停止建设、限期改正;逾期不改正的,可以拆除。

  宅违法用地行为行政执法中,县级以上农业农村主管部门依据土地管理法第六十七、六十八条,首先是责令停止违法行为,履行监督检查权;第二是责令限期拆除,作出责令限期拆除的行政处罚决定。如果违法行为继续,按第八十处理。

  土地管理法第八十“依照本法,责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的,建设单位或者个人必须立即停止施工,自行拆除;对继续施工的,作出处罚决定的机关有权。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的,可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内,向起诉;期满不起诉又不自行拆除的,由作出处罚决定的机关依法申请强制执行,费用由违法者承担”。

  按照中央深化行政执法体质和中央办公厅、国务院办公厅《关于推进基层整合审批服务执量的实施意见》(中办发〔2019〕5号)要求,各地可探索按照程序和要求逐步将农村宅执法权赋予乡镇人民实施,

  土地管理法第十四条,土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民处理。

  单位之间的争议,由县级以上人民处理;个人之间、个人与单位之间的争议,由乡级人民或者县级以上人民处理。

  当事人对有关人民的处理决定不服的,可以自接到处理决定通知之日起三十日内,向起诉。

  宅纠纷还可通过人民调解解决。人民调解是指在调解委员会(包括城市的居民委员会和农村的村民委员会)的主持下,以国家的法律、法规规章、政策和社会公德为依据,对民间纠纷当事人进行教育、规劝疏导,促进纠纷当事人互相谅解,平等协商,从而自愿达成协议,消除纷争的一种群众自治活动。人民调解是现行调解制度的一个重要组成部分,是我国法制建设的一项独特制度。

  结合国土调查、宅使用权确权登记颁证等工作,推动建立农村宅统计调查制度,组织开展宅和农房利用现状调查,全面摸清宅规模、布局和利用情况。逐步建立宅基础信息数据库和管理信息系统,推进宅申请、审批、流转、退出、违法用地查处等的信息化管理。

  加强调查研究,及时研究解决宅管理和过程中出现的新情况新问题,注意总结基层和农民群众创造的好经验好做法,贯彻落实新修订的土地管理法,及时修订完善各地宅管理办法。

  加强组织领导,强化自身建设,加律政策培训力度,以工作促体系建队伍,切实做好宅管理工作。

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